Еволюція ринкових заходів: тридцятилітній шлях ICAO щодо кліматичних заходів до CORSIA
Мринкові заходи (MBM) є частиною комплексної стратегії ICAO зі зменшення викидів парникових газів (ПГ) від міжнародної авіації. Ця робота почалася в 1995 році. Обмірковування минулих міркувань є важливим для розуміння того, як сектор міжнародної авіації під керівництвом ICAO прийшов до глобальної схеми MBM для міжнародної авіації у формі Схеми компенсації та скорочення викидів вуглецю для міжнародної авіації (CORSIA).
ІКАО вперше розглянула екологічні збори (податки та збори) у 1995 році, пов’язані з шумом та іншими екологічними проблемами. У 1996 році Рада ICAO прийняла Резолюцію Ради про екологічні збори та податки , в якій було проведено концептуальне розмежування між збором і податком: « Збір — це збір, розроблений і застосовуваний спеціально для відшкодування витрат на надання засобів і послуг для цивільної авіації, а податок — це збір, який призначений для збільшення доходів національного або місцевого уряду, які, як правило, не застосовуються до цивільної авіації в повному обсязі або на конкретній основі ».
Рада ІКАО наполегливо рекомендувала, щоб будь-які збори були у формі зборів, а не податків, і щоб зібрані кошти використовувалися в першу чергу для пом’якшення впливу на навколишнє середовище викидів авіаційних двигунів , і нагадала про недискримінаційний принцип, викладений у статті 15 Чиказької конвенції.
Паралельно Комітет ІКАО з охорони навколишнього середовища від авіації (CAEP) розпочав роботу над екологічними зборами, щоб вивчити, « чи збори можуть бути ефективним засобом зменшення негативних наслідків викидів авіаційних двигунів на навколишнє середовище ». CAEP оцінив чотири типи зборів: збір на паливо, збір на квитки, збір на маршрути та збір в аеропортах, і представив свої висновки 32-й Асамблеї ІКАО в 1998 році . Ця Асамблея ICAO розглянула MBM і згодом попросила Раду через CAEP вивчити варіанти політики щодо вирішення проблеми викидів ПГ від цивільної авіації.
У період між 32-ю та 33-ю Асамблеями ІКАО (2001 р.) CAEP оцінив потенційну роль, яку ММ могли б відіграти у вирішенні проблеми викидів CO 2 від міжнародної авіації, зосередившись на трьох варіантах: збори, пов’язані з викидами, добровільні заходи та система торгівлі викидами (ETS).
33-тя Асамблея ІКАО завершилася закликом продовжити роботу з розробки пропозицій, пов’язаних із ММ, і підкреслила, що збори, пов’язані з викидами, мають поважати Резолюцію Ради 1996 року. Держави також закликали утримуватися від односторонніх дій щодо запровадження зборів, пов’язаних із викидами.
Між 2001 і 2004 роками CAEP додатково проаналізував варіанти MBM і дійшов висновку з розбіжними поглядами на збори за викиди. Примітно, що країни, що розвиваються, вважають, що плата за CO 2 може збільшити експлуатаційні витрати та спричинити фінансовий тиск на їхніх авіаперевізників, згубно вплинувши на їхнє довгострокове зростання та економічний і соціальний розвиток. Через відсутність консенсусу на рівні CAEP ухвалення рішення щодо наступних кроків щодо зборів на викиди було передано Раді та Асамблеї ICAO.
35 -та Асамблея ІКАО в 2004 році визнала, що ІКАО не готова до впровадження зборів за викиди ПГ на міжнародному рівні, і закликала держави-члени утримуватися від одностороннього впровадження зборів за викиди ПГ до Асамблеї, яка відбудеться в 2007 році, де очікуються додаткові вказівки та дослідження. Асамблея також схвалила розгляд відкритої ETS для міжнародної авіації, згідно з якою оператори повітряних суден мають доступ до позагалузевих вуглецевих кредитів.
У вересні 2005 року Рада ICAO скликала Спеціальну групу з правових аспектів зборів за викиди для оцінки сумісності зборів за викиди з Чиказькою конвенцією та можливості звільнення операторів із деяких держав від таких зборів. Висновки групи розділилися.
36-а Асамблея ICAO у 2007 році визнала нагальну та критичну потребу у вирішенні проблеми викидів від міжнародної авіації, підкреслила провідну роль ICAO у цій сфері та погодила технічні та експлуатаційні аспекти заходів із зменшення викидів міжнародної авіації.
Врахувати різні погляди держав щодо РМ було складно. Щоб поєднати різні погляди, Асамблея вирішила створити Групу високого рівня з питань міжнародної авіації та зміни клімату (GIACC) для розробки Програми дій щодо міжнародної авіації та зміни клімату. Примітно, що Резолюція Асамблеї A36-22 була першою, яка запровадила механізм компенсації вуглецю як варіант MBM для міжнародної авіації. Оскільки робота над MBM тривала, Асамблея знову закликала держави утримуватися від одностороннього запровадження плати за викиди.
Рішення ICAO розробити глобальний MBM для вирішення галузевих викидів CO 2 , 2008-2016
З 2009 по 2012 роки авіаційна галузь зіткнулася зі значною невизначеністю через фрагментарний підхід до вирішення проблеми викидів міжнародної авіації. Кілька держав і регіонів продовжили односторонні РМ, незважаючи на неодноразові заклики Асамблеї ІКАО, які закликали держави не впроваджувати односторонні РМ. Ця мозаїка ММ наштовхнулася на сильний опір з боку інших держав і промисловості, оскільки вважалася односторонньою, дублюючою та такою, що спотворює ринок.
ІКАО разом із державами-членами продовжувала докладати зусиль для комплексного вирішення проблеми викидів міжнародної авіації. GIACC, створена в січні 2008 року з 15 високопоставлених урядовців, які представляють усі регіони ІКАО, протягом двох років обговорювала Програму дій щодо міжнародної авіації та зміни клімату за технічної підтримки CAEP.
Робоча група GIACC MBM також врахувала попередній аналіз CAEP, який виключав збори та податки як приносячі доходу без очевидних переваг для навколишнього середовища та рекомендував відкриту систему торгівлі викидами (ETS) як економічно ефективний варіант MBM для вирішення проблеми впливу на навколишнє середовище.
У червні 2009 року GIACC опублікував свій звіт , який послужив основою для глобальних бажаних цілей ІКАО, набору заходів зі скорочення викидів CO 2 і державних планів дій. ІКАО також організувала нараду високого рівня з міжнародної авіації та зміни клімату (HLM-ENV) у жовтні 2009 року для перегляду Програми дій . Декларація HLM-ENV закликала ICAO розробити структуру для MBM.
Під час 37-ї Асамблеї ICAO у 2010 році ICAO та країни-члени досягли важливої глобальної угоди щодо вирішення проблеми викидів міжнародної авіації. Резолюція Асамблеї A37-19 зробила міжнародну авіацію першим сектором, який встановив глобальні бажані цілі щодо 2-відсоткового щорічного підвищення ефективності використання палива та стабілізації викидів CO 2 на рівнях 2020 року (або так зване «вуглецеве нейтральне зростання з 2020 року – ціль CNG2020»).
Асамблея також погодила керівні принципи для MBM і вирішила вивчити глобальну схему для міжнародної авіації. Важливо те, що Асамблея підтвердила, що багатосторонні спільні дії всіх держав за допомогою глобального секторального підходу в рамках ІКАО будуть найбільш прийнятним механізмом для ефективного вирішення проблеми викидів міжнародної авіації .
У 2011 році було проведено аналіз здійсненності глобальних варіантів MBM. Це включало оцінку, проведену Секретаріатом ICAO за консультаційної підтримки на запит Ради ICAO. Дослідження виявило дуже суттєві відмінності в додаткових експлуатаційних витратах літаків для досягнення цільових показників викидів CO 2 через збори порівняно з ETS або компенсацією.
Результати були представлені Раді ICAO на початку 2012 року. Спеціальну групу Ради ICAO було створено для визначення та оцінки варіантів глобальної схеми MBM. Варіанти зборів були відхилені, оскільки Група вважала, що вони придушуватимуть попит без стимулювання підвищення ефективності палива, пов’язані з невирішеними юридичними проблемами, не сприятимуть доступу до ринків викидів вуглецю, збільшуватимуть економічний тягар і не відповідатимуть керівним принципам MBM. У березні 2012 року Група рекомендувала Раді ICAO чотири варіанти на основі механізму компенсації вуглецю та ETS.
Згодом Рада попросила створити Групу високого рівня з міжнародної авіації та зміни клімату (HGCC) для розробки політичних рекомендацій щодо елементів 38-ї резолюції Асамблеї ІКАО. Подальша оцінка здійсненності варіантів глобальної схеми MBM, яка тривала в 2013 році, призвела до публікації документа ІКАО 10018, Звіт про оцінку ринкових заходів, який показує, що три варіанти були технічно здійсненними та могли сприяти досягненню екологічних цілей ІКАО.
Рекомендації щодо варіантів MBM були представлені на 38-й сесії Асамблеї ICAO у 2013 році та сприяли досягненню історичної угоди між державами-членами ICAO щодо розробки глобального MBM для міжнародної авіації , який буде впроваджено з 2020 року для прийняття рішення 39-ою Асамблеєю ICAO у 2016 році. Угода відобразила рішучу підтримку державами-членами глобального рішення для міжнародної авіаційної галузі.
У березні 2014 року Рада ICAO створила Консультативну групу з питань навколишнього середовища (EAG) для спостереження за роботою над глобальним MBM і надання рекомендацій Раді. Незважаючи на те, що Рада ICAO скасувала можливість глобального збору на паливо в 2012 році, EAG все ще розглядала можливість розробки глобального збору на паливо.
Декілька членів EAG висловили занепокоєння з приводу варіанту збору з точки зору узгодженості з минулими угодами та рішеннями Організації, невизначеності збору для досягнення передбачуваної користі для навколишнього середовища, невирішених юридичних питань, політичної доцільності стягнення зборів узгодженим на міжнародному рівні способом та практичної проблеми розподілу зібраних доходів у справедливий і прозорий спосіб. Не було жодного імпульсу для перегляду пропозиції про глобальний збір.
Серія Глобальних авіаційних діалогів ІКАО (GLAD) також була організована в усіх регіонах у 2015 та 2016 роках для обміну інформацією щодо глобальних варіантів MBM та для отримання інформації ІКАО. Учасники GLADs надали цінні відгуки щодо ключових міркувань для глобального MBM, наголошуючи на важливості адміністративної простоти, протидії використанню авіації як джерела доходу, забезпечення цілісності навколишнього середовища та підтримки економічної ефективності.
У січні 2016 року Рада ICAO створила Групу високого рівня щодо глобальної схеми MBM, щоб сприяти зближенню поглядів щодо пропозиції щодо глобальної MBM на 39-й Асамблеї ICAO у вересні 2016 року. Рада ICAO почала обговорювати пропозицію у формі тексту резолюції Асамблеї щодо глобальної MBM на основі створення глобальної компенсаційної схеми для міжнародної авіації для досягнення мети CNG2020.
Завдяки цілеспрямованим зусиллям ІКАО та її держав-членів, а також авіаційної промисловості було сформовано безпрецедентні та скоординовані зусилля з просування авіаційного захисту навколишнього середовища. Цей процес сприяв новаторській угоді щодо Схеми компенсації та скорочення викидів вуглецю для міжнародної авіації (CORSIA) на 39-й Асамблеї ICAO .
CORSIA є першою схемою MBM, прийнятою будь-яким сектором промисловості для вирішення проблеми викидів CO 2 від міжнародної діяльності. Його було розроблено, щоб доповнити набір заходів із пом’якшення наслідків, які авіатранспортне співтовариство вже проводить для зменшення викидів CO 2 від міжнародної авіації, що включає технічні та експлуатаційні вдосконалення та екологічне авіаційне паливо.
Примітно, що Асамблея ICAO також визначила, що « CORSIA є єдиним глобальним ринковим заходом, який застосовується до викидів CO 2 від міжнародної авіації, щоб уникнути можливого розшарування дублюючих державних або регіональних MBM, таким чином гарантуючи, що викиди CO 2 міжнародної авіації повинні враховуватися лише один раз ».
Під час 41-ї Асамблеї ICAO у 2022 році держави-члени також прийняли колективну довгострокову глобальну бажану ціль (LTAG) щодо нульових чистих викидів вуглецю до 2050 року. У 2023 році ICAO також прийняла всеосяжну Глобальну структуру ICAO щодо сталого авіаційного палива (SAF), авіаційного палива з низьким вмістом вуглецю (LCAF) та інших екологічно чистих видів енергії , яка включала бачення скорочення викидів CO₂ у міжнародній авіації на 5 відсотків до 2030 року за допомогою SAF і більш чистої енергії.
Технічний аналіз ICAO LTAG показав , що доступ до фінансових ресурсів має вирішальне значення для розробки та розгортання SAF та інших екологічно чистих видів авіаційної енергії, оскільки масштабування цього палива для підтримки LTAG потребуватиме, за оцінками, 3,2 трильйона доларів США сукупних інвестицій до 2050 року.
Події в інших установах ООН та міжнародних організаціяхНезважаючи на те, що ІКАО та її держави-члени досягли успіху у вирішенні проблем, пов’язаних зі зміною клімату, події поза сектором, пов’язані з фінансуванням клімату, викликали деякі серйозні занепокоєння, але також створили можливості для міжгалузевої співпраці.
На 15 -й сесії Конференції Сторін (COP15) РКЗК ООН у Копенгагені (2009) розвинені країни зобов’язалися мобілізувати 100 мільярдів доларів США щорічно до 2020 року для задоволення потреб країн, що розвиваються. У 2010 році Генеральний секретар Організації Об’єднаних Націй створив Консультативну групу високого рівня з питань фінансування боротьби зі зміною клімату (AGF), де ІКАО активно сприяла обміну досягненнями в галузі та її занепокоєнням щодо потенційних зборів, пов’язаних із викидами, для міжнародної авіації.
У звіті AGF було запропоновано, щоб авіація могла генерувати до 6 мільярдів доларів США щорічно за допомогою таких заходів, як збори на паливо або ETS. Він також визнав, що подальша робота над інструментами, пов’язаними з викидом вуглецю, повинна проводитися в ІКАО. У 2011 році у звіті Світового банку/МВФ знову було зазначено, що вуглецевий збір на авіацію може залучити значне кліматичне фінансування, не визнаючи постійних зусиль ICAO у боротьбі зі зміною клімату та висновків AGF.
На COP21 у Парижі (2015) Паризька угода поставила перед розвиненими країнами мету мобілізувати 100 мільярдів доларів США щорічно до 2020 року, без посилання на авіаційний сектор. У 2024 році COP29 у Баку також прийняла Нову колективну кількісну ціль щодо кліматичного фінансування (NCQG), спрямовану на потроєння фінансування країн, що розвиваються, щонайменше до 300 мільярдів доларів США на рік до 2035 року.
ICAO продовжує уважно стежити за цими міжнародними дискусіями та переговорами з питань кліматичного фінансування та готова поділитися думками та внеском авіаційного сектору в цю сферу.
Протягом останніх трьох десятиліть значні зусилля були спрямовані на розробку глобального MBM для вирішення проблеми викидів міжнародної авіації в рамках ICAO. Численні варіанти MBM були ретельно вивчені експертними групами та високопоставленими державними представниками з детальним технічним і політичним аналізом і широкими консультаціями, що призвело до досягнення знаменної угоди щодо CORSIA Асамблеєю ICAO у 2016 році.
Деякі ключові переваги CORSIA та її конструктивні особливості, зокрема:
- Економічно ефективний варіант, який дозволяє чітко скоротити викиди на основі глобальної бажаної цілі ICAO для сектора міжнародної авіації.
- Справедливий розподіл вимог , оскільки авіакомпаніям потрібно лише компенсувати викиди вище базового рівня сектора, а не стикатися з загальними зборами/податками.
- Стимулює скорочення викидів у секторі, зокрема використання стійкого палива для зменшення вимог авіакомпанії до компенсації.
- Простота адміністрування , оскільки викиди та компенсації відстежуються та звітуються через центральний реєстр.
- Поетапне впровадження враховує особливі обставини та відповідні можливості держав , водночас мінімізуючи викривлення ринку через рівне ставлення до авіакомпаній на однакових міжнародних повітряних маршрутах; і
- Також враховує занепокоєння країн, що розвиваються, і країн з економікою, що розвивається, щодо положень для нових учасників і розрахунку компенсаційних вимог через фактор зростання сектора.
Важливо розуміти, що транскордонний характер міжнародних авіаційних операцій потребує глобально гармонізованого MBM у формі CORSIA для ефективного та можливого вирішення проблеми викидів міжнародної авіації, враховуючи при цьому особливі обставини та відповідні можливості держав. Крім того, важливо нагадати, що мета схеми MBM полягає у вирішенні авіаційних викидів, які не можуть бути зменшені за допомогою внутрішньогалузевих заходів, а не в отриманні прибутку для інших цілей.
Нещодавнє відновлення пропозицій щодо зборів за авіаційні викиди певними органами ООН та іншими організаціями викликає глибоке занепокоєння, оскільки вони ризикують підірвати значні досягнення та масштабні зусилля , докладені для розробки глобального MBM для міжнародної авіації, який було погоджено Асамблеєю ICAO, і перешкоджатиме реалізації набору заходів, включаючи SAF.
Будучи спеціалізованою агенцією ООН з питань міжнародної авіації, ICAO невпинно працювала над розробкою глобального рішення для вирішення проблеми викидів міжнародної авіації за підтримки держав-членів та авіаційної галузі. Ми закликаємо всі зацікавлені сторони визнати історію та значення глобальної схеми MBM для міжнародної авіації та продовжувати підтримувати впровадження CORSIA як єдиної глобальної схеми MBM для міжнародної авіації, забезпечуючи сталий розвиток сектору та ефективне зменшення авіаційних викидів.
Прес-служба ICAO
Джерело інформації: www.aviation.com.ua